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郑永年: 中国政治的顶顶层设计问题  

2012-08-28 17:47:46|  分类: 时事评述 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(2012-08-28

● 郑永年

郑永年

专栏

  近年来,中国面临“想改革但又改革不动”的困难局面,因此提出了改革的顶层设计问题。在这个基础上,人们又更进一步提出了改革的顶顶层设计问题。就改革来说,顶层设计的概念的重要性是显然的。无论哪一个国家,改革的动力尽管也往往来自地方和社会,但无论改革政策的制定还是执行,都要涉及到顶层设计问题。实际上,不管是改革还是革命,都需要顶层设计,只是发生在不同的阶段。改革是顶层设计,就是要先发制人,通过改革来避免类似革命那样的激进变化。而革命尽管是要推翻旧的体制,但革命之后仍然会面临顶层设计问题。

  无论是顶层设计还是顶顶层设计,概念提出来了,但如何具体化和细节化呢?没有具体化和细节化,这个概念就没有操作性,就没有可行性。从各国政治制度运作的经验看,顶层设计和顶顶层设计都涉及到两个相关的基本层面,即权力的结构和改革的政策。权力结构决定了改革政策的方方面面,包括能不能产生政策?产生什么样的政策?能不能把已经制定的政策推行下去?

  这个意义上的顶顶层设计涉及到的不仅仅是改革,而且也是政治制度日常运作和政治生活日常进行。作为一个大国,中国的领导者每天的日常生活都是在处理所面临的重大问题和挑战,无论是内部还是外部的。而改革则更是一项永恒的事业,改革就是要不断改革现存的政治体制,使得其不仅适应新的社会经济现状,而且也有能力来应付和解决所面临的问题和挑战。

确立政治责任制最重要

  顶顶层设计因此要满足几个基本的条件。第一也是最重要的就是确立政治责任制。任何政治制度,无论是传统的帝国制度和封建制度还是近代以来的专制和民主,最重要的就是要确立最高层的政治责任问题。如果领导层的政治责任不能确立或者不明确,那么任何一个组织(包括政府)的生存和发展就会成为问题。

  第二个相关的条件就是赋予领导者履行其政治责任的制度能力。政治责任确立之后,最重要的问题就是履行责任了。政治责任体现为政策,政策的执行需要通过制度来实现。这里,制度能力表现为两个方面。其一是政治层面,没有足够强大的政治力量的支持,政治责任就很难转化成为具体的政策。其二是行政层面,没有有效的行政执行机构,政策难以执行下去,那么政治责任也只是空中楼阁。

  如果前面这两个条件适用于历史上任何政治体制,那么在近代以来,因为民主化,顶层设计还必须考量到更多的其它条件。至少有两个条件适用于越来越多的政治制度,包括中国。
不难理解,就顶顶层设计来说,改革就是要克服这些现存体制所面临的问题。近来人们也在讨论如何找到切入可行的方法,来改进体制的运作。例如就高层集体领导体制,人们已经提出了是否减少政治局常委的人数,使得这个集体规模更小一些,责任更明确一些,效率更高一些。当然,也存在着其它可能的办法。

  但是,不管常委规模有多小,只要是一个集体,就会出现责任和效率问题。从一些国家的经验看,设立委员会制度也很有效。例如可以设立国家政治委员会、国家经济社会委员会和国家安全委员会等。这方面对中国来说并不难。现在已经有各种领导小组。但领导小组的制度化水平不够高,它们往往是针对一些特别问题的特别机制安排,并且反映的是个别领导人的个人需要,并不能反映整个体系的需要。可以在领导小组的基础上发展成为委员会。较之现在一个领导、一个板块的做法,委员会制度有其巨大的政治优势。第一,委员会制度在继续满足集体领导和党内民主的需要的同时使得高层权力相对集中,提高决策的效率。第二,委员会制度可以实现高制度水平的常态化和实体化。第三,委员在不同委员会交叉任职,这样使得各委员超越本板块的利益而具有整体利益观,同时也使得各委员之间具有协调功能,克服部门主义,提高政策执行能力。

  因为实行内部多元主义,顶顶层设计必须考虑到权力结构的平衡问题。现存的体制,在一些领域,权力过重,而在另一些领域,权力过轻,这导致了不平衡,产生了非常多的问题。例如,改革开放以来,实行经济和政治“两手抓”,也就是说权力大多配置在经济发展和政治稳定这两块,大部分权力都是存留在这两个领域。结果呢?中国是社会主义国家,社会建设应当放在首位,但这并没有反映到权力结构上。无论是法律还是其他制度方面,针对社会建设的权力小得可怜,制度建设很落后。在任何国家,权力结构上的既得利益不可避免,有了既得利益才能去追求自身的利益。问题在于在社会工作方面没有制度层面的既得利益,那么谁来追求社会利益呢?

  也很显然,顶顶层设计避免不了顶层设计问题,也避免不了地方和社会的动力问题。道理很简单,顶顶层只是整体国家治理制度的一部分,因此要解决顶顶层设计问题也需要改革其他国家基本制度(顶层),例如全国人大和政协、党政关系、中央地方关系、政治任命和公务员分离制度等等。不改革这些,就解决不了顶顶层的决策执行问题,也解决不了如何保障顶顶层考虑体制的长远利益问题。同时,如果不改革国家和社会的关系问题,就很难解决顶层和顶顶层的改革动力问题,解决不了如何保障体制的开放性问题。所有这些方面如何进行制度性改革,还需要很多很深入的研究。

作者是新加坡国立大学东亚所所长,文章仅代表个人观点

        无论是顶层设计还是顶顶层设计,概念提出来了,但如何具体化和细节化呢?没有具体化和细节化,这个概念就没有操作性,就没有可行性。从各国政治制度运作的经验看,顶层设计和顶顶层设计都涉及到两个相关的基本层面,即权力的结构和改革的政策。



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