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郑永年:中国社会管理的未来 (2012-01-03)  

2012-01-03 18:49:14|  分类: 时事评述 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年专栏

  社会管理近年来已经提到中国政治的最高议程。这非常容易理解。在很多年里,主导中国发展的唯一主义就是“GDP主义”,以钱为本,破坏社会。今天中国社会问题的严重性是任何一个普通人都能深切感受得到的。社会管理概念的提出,表示国家发展的新方向。至少从两方面来说如此。第一就是要改变从前的做法。这些年来,各级政府对社会问题有两种方法。一种是“贴疮口贴”的办法,就是在“疮口”上贴上一层又一层的“疮口贴”,而不是动手术来治愈“疮口”。结果里面越来越烂,而外面看来还过得去。另外一种就是“击鼓传花”的做法。有人说,中国各级政府现在是怀里抱着一个定时炸弹,但不是去拆除炸弹,而是努力想把这个炸弹传给另外一个人,从一届政府传给另一届政府。很显然,这两种办法都是毫不负责任的。社会问题是客观存在的,总有一天要爆发出来,早爆发比晚爆发要好。社会管理首先就是要直面现实,承认问题的存在。

  第二个方面更为重要,就是中国政府已经决心要花最大的力气,不惜一切成本来解决长期积累起来的社会问题,负起责任来。社会改革这个门槛必须跨过去。如果跨不过去,社会就没有出路。原地踏步,维持现状已经不可能了;要回到过去强权统治的时代也不可能了。但如果跨过去了,中国社会就会有无限的希望,经济、社会和政治的发展就会进入一个全新的阶段。

  去年年底在广东发生的乌坎事件和广东领导层处理事件的做法表明这个门槛必须跨过去,并且执政党也有能力跨过这个门槛。在中国,广东具有代表性。广东在改革开放的各个方面先行一步,很多社会问题也率先积累起来,爆发出来。其他省份或迟或早也会这样。现在广东在省最高领导层的关注下,理性地解决了问题。这表明,执政党不是不能解决问题,也不是没有能力解决问题。问题没有得到解决,其背后有深刻的政治和制度背景,是制度不作为,政府不作为的结果。勇于面对问题和解决问题,广东不应当成为一个特例,而应当具有普遍性。如果广东能够在解决社会问题方面“杀出一条血路”,那么其他地方也应当这样。

  应当指出,在看待乌坎事件上海内外现在存在着两种偏差。一种是微观错误,把其仅仅视为是地方政府和官员的腐败问题和处理问题不当所致。结果,往往是开除几个地方官员,找几个“替罪羊”,不了了之。实际上,地方官员,无论是行政当局还是司法系统,都是被制度训练成“如此这般”地解决问题的。在很多场合,他们不是没有其他的思路来解决所面临的社会问题,而是如果不是按照既定的“程序”来解决问题,就会犯错误。而腐败问题、土地财政等更是中国宏观制度层面的问题。宏观制度不变,地方政府和官员就会继续成为牺牲品。

中国社会力量仍然薄弱

  另一种是宏观错误。有两个层面,一个层面是中国式(或者左派)的看法,即一些人把中国社会问题尤其是农村问题和改革开放以来所实行的一系列改革开放政策联系起来,例如把它们和市场化联系起来,认为是各级政府不坚持毛泽东式的“社会主义”原则的结果。另一个层面是西方式(或者自由派)的看法,即简单地把这些问题视为是缺少“民主化”造成的,一些人总是把中国社会问题和“民主化”的概念联系起来。前几年,一谈到中国问题,就想到了颜色革命;而去年则把同类问题和阿拉伯国家的“革命”联系起来。

  诸如此类的思维很难对中国社会问题进行理性的认识;这些思维之下的解决方法自然也难以真正解决问题,而往往适得其反,导致问题每况愈下。中国的社会问题既是社会制度的结果,也是经济制度、行政制度和政治制度的结果。也就是说,它们不是单一制度因素所造成的。

  从社会的角度来看,社会问题首先是社会力量过小的产物。迄今为止中国社会还没有发育起来。传统计划经济下不存在真实意义上的社会,因为所有社会空间被国家所挤占,所有社会力量被国家所消化。上世纪80年代改革之初,提出了“小政府、大社会”的改革理念。但那个时候,社会刚刚从计划经济分化出来,力量极其微弱,这个改革理想很难实现。改革开放30多年后,中国社会空间和社会力量有了很快的成长,但因为有关方面对之仍然采用控制和压制的手段,社会没有被组织起来,面对政治和经济力量,社会力量还是非常弱小。社会既没有自我管理能力,更没有纠正各级政府官员之错误的能力。各地多年来也出现了一些抵抗和抵制运动,但并没有转化成为当局解决社会问题的政策举措。不过,这些年的经验也表明,到最后社会必然会有暴力的出现,因为暴力往往是社会自我保护的最后一根稻草。这是所有国家的共同经验。

  政治因素更为显著。例如基层腐败的现象。日益扩展和深化的腐败的确令人担忧。多年来,大家都在指责基层,诅咒地方官员,但很少有人来分析腐败之原因。其实,基层的腐败仅仅是中国总体政治环境的一个缩影。简单地说,它是执政党“城堡政治”的产物,即执政党的政治和社会、人民严重脱节的恶果。中共有8000多万党员,是世界上最大的政治组织。如果党员能够发挥作用,中国社会还会出现现在所面临的问题吗?尽管中共的力量已经深入到中国社会的各个角落,但显然和社会没有建立有机的联系。各级党政组织修筑了大大小小的“城堡”,把自己关在城堡里面。他们需要从社会吸取资源来生存和发展,但往往置社会的发展于不顾。同时,把自己关在“城堡”里面,社会力量难以参与进来,这必然发生自我腐败,自我腐烂。“城堡”之内,各方也设立了各种反腐败的制度和机制,但大多都是“左手规制右手”,毫无成效。只要有“城堡”,“围城”现象也必然发生。要从社会吸取资源,但不能顾及社会利益,这是一种不可持续的互动模式。也应当看到的是,这次乌坎事件表明,社会也可以在一定条件下修筑自己的“城堡”,不让政治力量渗透进来。但不管是何种情形,“城堡”现象必然造成国家和社会、政府和人民之间的严重对立,甚至冲突。县级政府被边缘化了

  从制度层面,人们也不难看到行政体制如何导致社会问题的。这里主要指的是行政层级问题。中国传统数千年,只有三级政府,即中央、省和县。但现在为五级政府,增加了二级,即处于省和县(包括县级市)之间的市,和乡级政府。这里还不包括改革开放政策实现后取消掉的生产大队和生产队,即现在的村级政府。现在村级村民委员会成为“自治”单位,不属于行政系统。现在看来,1980年代以来,就行政设置的改革来说,出现了两个主要的失误。一是设置了计划单列市。这一设置是为了强化中央对地方的控制。尽管从人事任命上来说,这个目标的确达到了,但也出现了其它很多行政方面的问题。另外一个失误是把原先的行署,即省政府的派出机构,改革成为一级政府实体。

  行政机构的这些变化对社会产生了怎样的影响?取消村级政府,设立村民自治不失为理性。它有利于社会力量的生存和发展。数千年历史上,村从来就是自治的。但今天的村民自治实际上是虚假的。尽管没有了村政府,但党的结构仍然存在,并且党组织和村民自治组织之间的关系没有理性化,演变成为一种矛盾的体制。村民选举要不不能反映党的利益,要不不能反映村民的利益。这里党的利益和村民的利益似乎处于对立状态。人们应当反思的是,执政党为什么会觉得自己的利益和社会的利益不同?执政党能够从传统“绅士”制度的经验中学到一些经验吗?绅士和乡民之间的关系也经常出现紧张,但远较现在党群关系和谐。

  最重要的问题是县级政府现在被边缘化了。这里既有设置问题,也有行政层级过多问题。从设置方面来说,有些县实在没有必要。很多县的人口非常少,西部内地有些县的人口竟只有两三万人,而这些县也同样设置了“五套班子”。要这两三万人来养活这个庞大的班子简直就是一件不可能的事情。在这些地方,贫穷和腐败共存就非常容易理解。从行政层级过多来说,一旦县级被边缘化,“黑社会化”就变得不可避免。这里“黑社会化”有两层意思。第一是县级政府本身的黑社会化,往往用黑社会的方式来治理县政。第二是县级政府和黑社会发展出千丝万缕的联系,诉诸于黑社会来解决问题。传统上,县政府是一线政府,最重要,县官由皇帝亲自任命。即使到了毛泽东时代,县委书记仍然是一个重要的政治角色。但现在尽管县政府仍然是最重要的一线政府,但其政治重要性荡然无存。在这样的情况下,如果不出现社会问题,人们才会觉得奇怪了。

  面对越来越严重的社会问题,从去年开始,中国高层开始正式强调社会管理。尽管从主观上说,社会管理要求人们从以往简单的“维稳”思路中解放出来。不过,现实地说,在很多方面,社会管理的内容还是非常缺失,很多党政官员仍然容易简单地把此理解成为社会控制,而且是基于暴力手段之上的控制。这种情况如果得不到纠正,和以往的“维稳”一样,社会管理反而会促使政府和人民、社会之间进入一个恶性互动模式。

广东探索社会管理先行一步

  正如改革开放方面,广东在探索社会管理方面也先行一步。广东这些年针对具体的社会问题进行了具有实质性的社会(制度改革),包括主要几个方面。

  首先是“小政府、大社会”。这是八十年代的改革目标。“小政府”是“大社会”的前提。从前强调的是不同政府层级之间的分权,但广东现在提出了政府向社会分权。在分权、培植社会力量等方面,广东取得了不少成绩。政府要管得少,管得好;把社会能够管理好的事情下放给社会,把那些政府能管社会也能管的事情也下放给社会。更为重要的是政府要给与社会足够的空间,这样社会力量才能生长和发展,才能学会自我管理。当然,政府不是完全不管,对一些主要的领域,政府要不惜一切成本来承担责任,例如在法制领域。同时,政府也要对非政府组织等进行有效监管,避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。

  在行政改革方面,广东在缩短行政层级和在“瘦腰”方面做了很多试验。前者发生在深圳,后者发生在顺德。这里应当强调的是顺德的“党政合署办公”试验的意义。党政关系式中国政治改革的核心问题,顺德的经验表明地方政府走“党政合一”的制度所能带来的一些列积极制度效应。

  在政治方面,广东更是大胆地尝试着拆除执政党和社会、政府和人民之间的“社会墙”。一些地方尝试了人大代表工作室制度。现在,又在计划设立党代表工作室制度。所有这一切针对的是执政党和社会严重脱节的问题,意在冲出“城堡”,重新确立执政党和人民、社会之间起的有机制度关联。广东的改革也表明,要确立有效的社会管理制度,中国需要总体制度改革的设计。广东在改革过程中也和总体制度产生了一些矛盾。一线地方政府,面对严酷的现实问题,需要改革,需要制度创新。但在这个过程中,中央的一些部门往往成为地方制度创新的阻力。例如广东的“人大代表工作室制度”就曾经被中央有关部门所否定。又如,近年来深圳进行公民社会建设,但中央的一些人又简单地把此理解成为有利于“反对力量”的成长。实际上,这些“否定”反而有效地拖延着中国的制度创新。面对问题,重要的是如何解决问题,而不是大谈这也不能做,那也不能做。“不”字当头只能导致社会问题的最终爆发出来。例如,如果认为人大代表不能以个人身份代表人民的利益,那么人大代表如何以集体身份来代表人民的利益呢?又如,对公民社会,政府应当思考的是如何对日益成长的公民社会进行规制和监管,而不是简单的否定。

  去年年终乌坎事件的解决方式也已经给人们一些希望。人们从中可以意识到,第一,政府和人民、政府和社会的互动可以是良性的和双赢的。第二,社会管理是一个系统的工程,甚至是政治工程。要对社会进行有效管理,就要对经济、政治和行政等各方面作系统的改革。第三,解放思想最为重要。旧的思维一定要抛弃,社会已经变了,社会治理的思路也一定要改变。一旦解放思想,就有出现很多面向未来的可能性,而社会管理体制的创新就隐含在这些可能性之中。

  作者是国立大学东亚研究所所长,

文章仅代表个人观点

旧的思维一定要抛弃,社会已经变了,社会治理的思路也一定要改变。一旦解放思想,就有出现很多面向未来的可能性,而社会管理体制的创新就隐含在这些可能性之中。

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